3. Quatre thématiques principales

Rapport-préavis n^o 19 du 05.04.2007

3.4  La participation

3.4.1  Information, consultation, négociation
 

Rappel de quelques principes de base et orientation générale

Le principe de la participation appliqué à l’urbanisme est une pratique de la politique urbaine qui peut être comprise comme une offre en direction des habitants, comme un appel à l’invention ou à la réinvention de la cité par elle-même. Cette méthode d’urbanisme pratique prend la forme d’une gouvernance ouverte: elle ne limite plus l’accès au cercle de la décision et de l’action aux seules institutions et aux agents économiques. Au contraire, elle élargit ce cercle au débat public, avec le risque qu’une telle ouverture induise une consommation importante de temps et d’énergie dans l’élaboration des projets, mais aussi et surtout un empiètement par les associations d’usagers, ou l’usager lui-même, dans des domaines traditionnellement dévolus à la puissance publique et à l’économie. En matière d’urbanisme, cela affecte leurs prérogatives habituelles.

En conséquence, tant par ses perspectives de déploiement (il entend faire place au plus grand nombre possible de compétences et de points de vue), que par ses fondements (il se veut centré sur la pratique et non plus sur la théorie), l’urbanisme négocié et concerté se définit d’abord par sa potentialité à se mettre à la disposition de tous pour être produit par tous et non plus par les seuls professionnels.

Cependant, dans la multitude d’acteurs concernés (Etat, Commune, promoteurs, propriétaires, usagers, citoyens…), la Commune joue un rôle moteur en prenant l’initiative et un rôle final en assumant la responsabilité en matière d’élaboration des plans d’affectation. Elle est sous le contrôle du Canton qui homologue ceux-ci après leur adoption par le Conseil communal. La marge d’intervention des participants reste donc cadrée par le tissu institutionnel.

Le processus de la participation ne tombe pas du ciel dans le  projet Métamorphose. Bien que déjà introduit dans la loi fédérale sur l’aménagement du territoire depuis 1979 dans l’article consacré à «l’information et à la participation», le concept de participation a été appliqué à Lausanne dans différents projets ponctuels et de manière plus importante et plus structurée dans Quartiers 21 (introduit en 2002).

La loi fédérale sur l’aménagement du territoire de 1979 sert avant tout de référence supérieure au cadre d’application que sont les lois cantonales. Mais en réalité, les deux échelons de lois (fédéral et cantonal) possèdent à la fois des éléments de référence et d’application. L’article 4 de la LAT (loi sur l’aménagement du territoire) définit l’information et la participation comme suit:

Alinéa 1: «Les autorités chargées de l’aménagement du territoire renseignent la population sur les plans dont la présente loi prévoit l’établissement, sur les objectifs qu’ils visent et sur le déroulement de la procédure».

Alinéa 2: «Elles veillent à ce que la population puisse participer de manière adéquate à l’établissement des plans».

Alinéa 3: «Les plans prévus par la présente loi peuvent être consultés».

Cet article distingue donc clairement deux notions: l’obligation d’informer et la possibilité offerte à la population de participer. Bien que distinctes, ces deux notions sont liées puisque l’information est une condition nécessaire mais non suffisante à la participation. Toutefois, cet article ne donne aucune modalité d’application concrète de la participation, celle-ci étant laissée à la libre appréciation des autorités chargées de l’aménagement, donc au niveau cantonal. La notion de participation reste encore floue. La loi indique qu’elle doit être «adéquate», mais ne précise pas s’il s’agit là d’une simple information ou d’une participation extensive où la population aurait un rôle actif.

Quant à l’article 4 du RATC (règlement cantonal sur l’aménagement du territoire et les constructions) du 19 septembre 1986 sur l’information et la participation, il définit ces notions comme suit:

«L’autorité chargée de l’étude d’un plan directeur ou d’un plan d’affectation choisit les moyens appropriés pour assurer l’information et la participation de la population; l’information et la participation portent sur les objectifs généraux d’aménagement et sur les mesures envisagées pour leur réalisation; lors de l’élaboration des plans, l’autorité tient compte des propositions qui lui sont faites dans la mesure compatible avec les objectifs poursuivis».

Globalement, l’obligation d’informer est donc reprise au niveau cantonal. Mais en ce qui concerne la participation, le choix de son utilisation reste sous le commandement de l’autorité concernée. Le règlement reste très flou quant à son application. C’est donc finalement le «bon vouloir» de l’autorité locale qui va déterminer la pratique retenue.

Définition de la participation

La participation peut être définie comme un «processus à travers lequel un projet est collectivement élaboré dans le but de faire usage des différents types de savoirs utiles au projet à travers un processus d’apprentissage impliquant les acteurs concernés»⁹. Elle ne prend tout son sens «qu’à partir du moment où la population se voit offrir les moyens réels d’intervenir effectivement dans le processus d’élaboration des plans, en exerçant une véritable influence sur le résultat à atteindre»¹⁰. Ce qu’il est important de relever dans cette première définition est que la participation ne s’applique qu’au moment d’une réelle prise en compte de la population, en excluant ainsi de son champ toutes les formes de communication unilatérale et de «participation partielle». On entend par «participation partielle» d’autres niveaux de participation qui peuvent êtres classés selon un ordre hiérarchique en fonction du degré d’implication des publics concernés, des moyens utilisés et surtout du pouvoir d’influence ou de décision accordé au public. On peut en effet distinguer:

L’information: elle permet d’énoncer et d’expliquer des orientations, des choix et des décisions par le biais d’une communication unilatérale qui aboutit à de meilleures connaissances de la part de la population.

La consultation: elle permet de soumettre diverses propositions aux publics concernés, d’évaluer les réactions qu’elles entraînent et d’effectuer un choix ou de le modifier en conséquence.

La concertation ou la négociation: elle consiste à élaborer une solution en collaboration directe avec les intervenants concernés, qui sont alors considérés soit comme des partenaires, soit comme ayant des intérêts potentiellement opposés.

Si l’on part du principe que la participation prend en compte tous les processus dans lesquels la population intervient, même partiellement, on peut alors la définir comme «l’ensemble des possibilités démocratiques offertes à la population de collaborer à la prise de décision. Une participation authentique est alors un engagement actif des citoyens dans la résolution des problèmes qu’ils jugent essentiels et pertinents et dont ils peuvent effectivement concourir à élaborer et à contrôler les solutions»¹¹.

La proposition municipale: le dépassement de l’entre-deux

Le parti pris choisi et proposé par la Municipalité est celui d’une participation authentique. Citoyens et groupes représentatifs sont invités à donner librement leur avis, avec la garantie qu’ayant mobilisé leurs capacités d’imagination et de réflexion, leur sens critique, ils seront écoutés – tout en restant dans le cadre formel du gouvernement représentatif. Le processus associe, dans la phase liminaire de définition du projet, la consultation et le consensus. Les représentants des citoyens restent finalement juges du respect des engagements pris et de la transparence du processus de prises de décision. Ces dernières restent fondamentalement indéterminées au départ, mais sont systématiquement explicitées et expliquées. La Municipalité propose donc un processus associant consultation et consensus. Elle reconnaît l’indétermination initiale des choix, progressivement élaborés ensuite à travers un processus concerté et négocié – le contrôle représentatif étant le garant du fonctionnement ainsi annoncé.

Reste à proposer une manière d’organiser dans les pratiques et sur la durée la co-construction généralisée du projet Métamorphose. Le projet portant sur deux espaces urbains nettement distincts, non seulement en leur spécificité de nord et sud, mais surtout par la nature des espaces de négociation que chacun d’eux recèle. Le premier contient une «page blanche» sur laquelle un éco quartier doit être planifié, le second est déjà composé de programmes très déterminants qu’il reste à organiser dans un espace contraint.

Le projet Métamorphose s’élabore dans des circonstances particulières: une partie des décisions sont déjà prises; il se déploie sur deux sites ayant une relation dialectique entre leurs devenirs respectifs (démolition ici, construction là-bas); la collaboration avec des représentants de l’agglomération est nécessaire (certains équipements prévus étant de niveau régional voire cantonal, avec une aire d’influence équivalente). On peut dès lors se demander quel est le dispositif de participation idoine à proposer pour définir la meilleure adéquation des réalisations aux usages, aux pratiques, aux aspirations – mais aussi aux conditions objectives (juridiques, économiques, architecturales) de réalisation.

Après examen des expériences réalisées tant à Lausanne que dans d’autres villes, il apparaît que les principaux risques qu’encourt un processus de participation sont les suivants:

La frustration: elle intervient lorsque les avis exprimés ne sont pas pris en compte sans justification, les populations ont alors l’impression de n’avoir pas été entendues.

L’alibi: souvent corollaire du précédent, ce sentiment intervient si le processus donne l’impression de n’avoir été utilisé que pour justifier des choix prédéterminés en amont.

L’abandon: résultat d’un processus qui ne comprend pas le retour vers les participants après les phases décisionnelles.

La perte de temps et/ou l’enlisement: piège plutôt technique qui se referme lorsque le processus survalorise le débat aux dépens du projet.
 

3.4.2  Charte de la participation
 

Afin de remédier à ces multiples risques et à l’instar des expériences faites dans des villes comme Lyon ou Dunkerque, la Municipalité propose d’établir un contrat entre les autorités et la population sous la forme d’une Charte de la participation. Cette charte définit les bases de la négociation et représente la condition nécessaire et suffisante pour intégrer le processus. Elle définit les droits et les devoirs des acteurs de la participation.

La charte fixe les règles de base de participation dans le projet Métamorphose de Lausanne. Elle décrit les objectifs, les valeurs communes, les principes structurels et de fonctionnement (cf. annexe 2). Les grandes lignes de ce contenu sont proposées ici. Après leur acceptation par votre Conseil, la charte elle-même sera rédigée par la Municipalité. Elle pourra alors être portée à votre connaissance et publiée. 

Elle contiendra:

Les objectifs:

Les objectifs sont l’élaboration des projets urbanistiques et architecturaux décrits dans le présent rapport-préavis, soit:

• la réalisation aux Prés-de-Vidy d’un ensemble immobilier comprenant un stade de football de 12'000 à 15'000 places, une piscine olympique couverte, un boulodrome, des activités économiques, des logements, etc., et à proximité du parc Bourget d’une zone de jardins familiaux et d’un P+R (cf. § 4.1);
• l’aménagement du secteur Pontaise-Blécherette avec un quartier à haute valeur environnementale, comprenant des équipements sociaux et culturels, le redéploiement des installations sportives, l’aménagement d’un P+R, etc. (cf. § 4.2);
• la planification et la construction d’un moyen de transports publics performant entre le centre-ville et la Blécherette (cf. § 4.3).
   

Les options et valeurs communes:

Les valeurs partagées par les acteurs du processus participatif sont les suivantes:

• la méthode s’appuyant sur la reconnaissance des trois piliers informer, consulter, négocier, chacun des trois principes étant adapté à l’une ou l’autre des phases du processus;
• la reconnaissance des compétences respectives des divers acteurs: citoyens/habitants (individus et milieux associatifs), autorités, professionnels;
• l’inscription du projet dans les valeurs fondamentales de la ville que sont la densité, la proximité, l’hétérogénéité;
• la nécessité de valoriser toutes les composantes du quartier: logements, activités, équipements;
• l’engagement des acteurs pour atteindre l’efficacité (volonté d’aboutir), la réciprocité (écoute mutuelle) et la durabilité (objectif global du développement durable);
• la reconnaissance du cadre institutionnel à respecter (obligations et responsabilité des autorités, cadre juridique, etc.).
   

Les principes structurels et de fonctionnement:

Le processus de participation sera géré par un groupe de pilotage constitué de représentants de la Municipalité, les modérateurs d’ateliers, les chefs de projet et des mandataires qui en garantiront la bonne marche. La charte établit le type d’instruments nécessaires et suffisants pour chacune des différentes phases du processus, de l’information à la négociation. Elle est accompagnée d’un descriptif des processus mis en œuvre:

Processus de déroulement des projets:

Les projets doivent être élaborés selon un principe itératif dans lequel chacun des acteurs a l’occasion de faire valoir son point de vue. D’une manière générale, il suit une succession de cycles comprenant la préparation négociée du programme, la mise en forme par les professionnels, la consultation en retour des participants, la décision et la prise de responsabilité de l’Autorité (qui endosse les options prises lors du processus).
Cette élaboration est adaptée aux différentes caractéristiques des sites et des thématiques.

Au sud par exemple, le programme du complexe immobilier qui contient et accompagne le stade et la piscine est tel − par sa nature économique (partenariat privé / public) et technique (contraintes de site et d’accessibilité) − que la marge de négociation dans la rédaction du programme est réduite. L’autorité aura comme mission prioritaire de choisir le ou les partenaires qui feront la meilleure synthèse entre les contraintes économiques et écologiques. Dans ce secteur, c’est la consultation et l’information qui domineront. Pour celui des jardins familiaux, la négociation est par contre déjà en cours.

Au nord, les situations seront diverses, entre le secteur de la Tuilière aux enjeux plus réduits et celui des Plaines-du-Loup où le champ d’application de la trilogie information / consultation / négociation sera maximal (cf. ci-dessous).

Dans le domaine de la planification des transports enfin, il est difficile de préciser à ce jour quelle est la marge de manœuvre pour des phases de concertation dans la mise en place du concept. En effet, le choix du tracé et de la technologie est très largement conditionné par des équilibres technico-économiques. Cependant, même dans ce processus, des étapes de consultation et d’information peuvent être proposées de manière sensiblement plus suivies que par le passé. Dans un second temps (affinement du tracé, du positionnement des stations, de l’architecture de celles-ci), les phases de négociation peuvent retrouver toute leur place.
 

3.4.3  Pilotage de la démarche participative
 

Le pilotage de la démarche participative sera assuré par la Municipalité sous la conduite de la direction de la culture, du logement et du patrimoine et de la direction de la sécurité publique et des sports, qui en dirigeront le GROPIL (groupe de pilotage). Tous les dicastères y seront associés en fonction des thématiques et des lieux abordés, ceci de manière à assurer la transversalité indispensable à l’aboutissement des projets. C’est ainsi par exemple que pourront être intégrés au processus, tour à tour, l’administration générale pour le suivi économique et le financement des équipements publics, la direction de la sécurité publique et des sports pour la planification des infrastructures sportives, la direction de la culture, du logement et du patrimoine pour l’éco quartier, celle des travaux pour la planification générale et les transports, la direction de l’enfance, de la jeunesse et de l’éducation pour la prise en compte des équipements sociaux et scolaires, la direction de la sécurité sociale et de l’environnement pour la prise en compte de la problématique sociale et des espaces verts, la direction des services industriels pour le concept éco-énergétique.
 
Outre la coordination exercée par le groupe de pilotage, un rôle particulier de médiation sera, en fonction des nécessités, dévolu à la Municipalité qui sera appelée à suivre de près l’ensemble du processus et à intervenir au besoin, appuyée sur le plan administratif par le service des études générales et des relations extérieures. Cette fonction de médiation permettra d’éviter les blocages éventuels et constituera le meilleur moyen d’assurer la pesée des intérêts en présence de visions divergentes, inévitables dans un projet d’une telle ampleur.
 

3.4.4  La participation dans l’éco quartier
 

Compte tenu de l’impact de l’opération de renouvellement urbain décrite dans ce rapport-préavis, face aux enjeux écologiques globaux et plus particulièrement à la possibilité de construire un éco quartier constituant un début de réponse à ces mêmes enjeux, il est essentiel de favoriser le processus de concertation avec les habitants, notamment ceux qui vivent ou souhaitent vivre dans ce périmètre d’aménagement. Afin de faciliter et de légitimer la prise de décision des pouvoirs publics, la Municipalité propose de recourir à une procédure de démocratie participative, en soumettant au débat public les grandes orientations relatives à la réalisation d’un éco quartier sur le périmètre de la zone nord du projet Métamorphose. En effet, mobiliser les habitants dans un processus d’expression libre permet de recueillir les opinions, idées, critiques, approbations, en vue d’adapter, d’enrichir, voire de réorienter le projet commun.

Cette démarche aura donc pour principal objectif d’accéder à un niveau déterminant d’acceptabilité du projet, de tendre au consensus en éclairant le choix des élus d’une part, et en informant, en responsabilisant puis en associant les Lausannois au projet de construction du premier éco quartier romand d’autre part. En élaborant une stratégie de participation, ce processus s’accompagnera d’un enrichissement du projet tout en favorisant, à long terme et par un principe de co-responsabilité, l’appropriation du projet et du quartier écologique par les habitants.

La démarche proposée s’inspire de ce qui a eu lieu dans la ville allemande de Freiburg. Dès les débuts de la planification, les habitants ont été invités à une «participation élargie» dépassant le cadre institutionnel. Les personnes intéressées ont pu se réunir dans des cercles de travail coordonnés par le «Forum Vauban». Constitué en association des citoyens, le Forum, qui est financièrement soutenu par la Ville, dispose d'un bureau qui sert aussi de centre d'information.

La participation des habitants du quartier Vauban a été constante pendant cinq ans, depuis le concours d’architectes jusqu’aux travaux. Au départ, la concertation a intéressé les étudiants et les milieux alternatifs déjà présents sur le site. Elle a ensuite été élargie aux organisations écologiques, puis aux acquéreurs potentiels. A l’issue de cette démarche, seuls 10% à 15% des décisions sont restées conflictuelles et ont dû finalement être tranchées par la mairie.